检察公益诉讼对营商环境监督模式研究

                 ——论对涉企行政事业性收费的检察监督

张燕*

关键词：营商环境；涉企行政事业性收费；检察监督

摘 要：首先，通过分析相关法律、政策文本，明确了涉企行政事业性收费的内涵和外延；其次，依据政府部门公布的“涉企行政事业性收费项目目录清单”，对行政事业性收费的类型进行归纳，并分析收费依据和救济途径；最后，立足于检察机关的公益诉讼职能，结合涉企行政事业性收费领域违法行为的特点，建构对涉企行政事业性收费的监督模式的建构。

引言

优化营商环境、推进经济的高质量发展是实现黑龙江省经济振兴的题中之义，依据《优化营商环境条例（征求意见稿）》第二十六条的规定可知，规范涉企的行政事业性收费是优化营商环境的关键环节。近年来，中共中央密集性的推出了减费降税政策，但是非税负担过重仍然是阻碍企业发展的重要因素。以娃哈哈集团缴纳的行政事业性收费为例，“根据财政部和国家发改委对娃哈哈集团的收费调查结果显示，2015年实际缴费项目212项，其中政府性基金2项，行政事业性收费26项，经营服务性收费148项，此外还有国有资源有偿使用收入1项，协会商会会费等其他收费35项。”[i]本文立足于检察公益诉讼的职能，以规范涉企行政事业性收费的法律文本、政策等为研究对象，探索涉企行政事业性收费的检察监督模式。

一、何为涉企行政事业性收费

行政事业性收费是一个实证法上的概念，与学理概念二元分离。行政事业性收费在学术研究上统称为行政收费，应松年教授在1998年编写的《行政法学新论》应该是对行政收费最早的理论研究资料，目前通说认为行政收费是指：行政主体或受行政主体委托的公务主体，对在国家行政活动中特定受益人的特定受益，依法强制收取相应对价的一种具体行政行为。[ii]在学理研究上，学者主要从行政收费的理论基础和行政收费的性质进行研究。目前支持行政收费的理论主要有“弥补财政收入不足理论”、“准公共产品由政府提供理论”、“负外部效应矫正理论”、“行政特别支出补偿理论”、“国有资源有偿使用理论”等等。”[iii]关于行政收费的性质也无定论，主要有以下几种：第一，行政收费行政手段论；第二，行政收费亚税收论；第三，行政收费税收过渡论；第四，行政收费税收平行论。[iv]本文认为，行政收费的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，具有无偿性、强制性的特点，相对于税收，行政收费具有特定性，即向特定行政相对人收取相应费用。依据《宪法》第十三条规定[v]，行政收费属于行政征收行为。

在实证规范体系中，建国初期的法律文件中已经建立“行政收费制度”，例如原政务院财政经济委员会在1950年7月26日发布的《政务院财政经济委员会关于统一航务管理的指示》中规定：“船钞费（吨税）由财政部统一按季征收，其余港口各费，统一由港务局代收解缴。”这里的船钞费应该是行政收费的最早雏形，但是限于当时的立法水平和理论研究水平，无论是法律文本还是理论研究，都没有对行政收费的内涵外延进行明确，缺乏对行政收费的体系化规范。随着改革开放的推进，到了20世纪80年代，行政收费在实证规范体系中始对行政收费进行清晰界定。1987年9月11日国务院发布《中华人民共和国价格管理条例》第三十六条将行政收费分为行政性收费和事业性收费。[vi]《国际物价局、财政部关于加强行政事业性收费管理的通知》（价涉字[1988]278号）对行政性收费、事业性收费进行了定义。该《通知》第一条规定：“行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。”行政性收费的主要特征是行使公权力的机关对社会实施了管理，事业性收费的主要特征是特定主体为特定对象提供了服务，在以后的国家立法和地方立法中基本上采用了上述定义。例如，2017年9月30日福建省人大发布的《福建省行政事业性收费管理条例》第三条规定：“本条例所称行政事业性收费，是指国家机关和事业单位以及法律、法规授权的组织根据有关法律、法规，按照规定程序批准，在实施社会公共管理或者提供特定公共服务中，向特定对象收取的非营利性费用。”

上述《通知》的目的之一是杜绝有些单位巧立名目乱收费的行为，实现对行政事业性收费的规范化管理，但是因为理论界对行政事业性收费认识不足，实证法律体系缺乏对行政事业性收费的有效规制手段等问题，导致上世纪80年代出现了“乱摊派、乱收费、乱罚款”的现象，成为一项非常尖锐的社会问题。1990年9月16日《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》（中发[1990]16号）以最坚决的态度，最彻底的手段对行政事业性收费领域的“三乱问题”进行治理，从此行政事业收费的管理走上了法治化、规范化的道路。第十届全国人大常委会立法规划明确将《行政收费法》列人立法规划，但是我国的“行政收费法”一直迟迟没有出台，目前对行政事业性收费的规范体系由单行法律、行政法规、地方性法规、部门规章以及国家发改委和财政部制定的规范性文件规范，本文将在第二部分对这些文本进行细致的分析。

在对行政事业性收费进行规范的同时，国家大幅度减免征收行政事业性收费，例如， 2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议《关于1999年中央和地方预算执行情况及2000年中央和地方预算的决议》中明确：在1999年度国务院共取消涉及企业负担的行政事业性收费和政府性基金项目388个，减轻企业负担约180亿元。2009年3月13日第十一届全国人民代表大会第二次会议通过的《第十一届全国人民代表大会第二次会议关于2008年国民经济和社会发展计划执行情况与2009年国民经济和社会发展计划的决议》中明确将统一取消和停征100项行政事业性收费。虽然中共中央、国务院持续清理整顿行政事业性收费，逐步推行“费改税”政策，但是行政事业性收费却难以在短时间内退出历史的舞台，因此，如何从源头上防范乱收费是当务之急。李克强总理在2017年6月7日的国务院常务会议上，要求国务院主管部门上网公布中央和地方政府性基金及行政事业性收费目录清单，决不让已“瘦身”的制度性交易成本反弹。

中国政府网站上公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》中[vii]，明确了25个部门征收的49种行政事业性收费的资金管理方式和政策依据。同时公布了《全国性及中央部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》，明确了18各部门31种涉企行政事业性收费的管理方式和政策依据。黑龙江省财政部门官方网站上公布了《黑龙江省涉企行政事业性收费项目目录清单》，[viii]明确了黑龙江省11个部门征收的20种行政事业性收费的费用管理方式和政策依据。

小结：行政事业性收费是存在于税收之外的行政征收项目，在建国初期至今其内涵具有稳定性，即行政事业性收费是指是指依法行使公权力的主体根据有关法律和相关政策，在实施社会公共管理或者提供特定公共服务中，向特定对象收取的非营利性费用。但是其外延在很长的历史时期内呈现出混乱性的特点，这就造成了地方行政机关乱立收费项目、乱收费、乱摊派等尖锐社会问题。经过长期的整顿治理，中共中央陆续取消了一批涉企行政事业性收费，为了防止制度“瘦身”后反弹，国务院于2017年要求中央和地方政府出台行政事业性收费的目录清单，自此行政事业性收费具备了明确的外延。

二、涉企行政事业性收费的类型、收取依据及违法类型

行政收费和税收是世界各国财政收入的主要组成部分，面对我国历史上行政收费领域里曾存在的一些乱象，国家希望通过“费改税”政策化解行政收费领域长期存在的问题，这从侧面反映出税收制度的优良性。本部分以我国的税收制度为参照物，有针对性的剖析行政事业性收费制度的规范路径，从而为行政事业性收费制度的完善和检察公益诉讼的监督提供理论基础。

我国税收具有明确的内涵和外延，目前一共18种税收，共分为五种类型，分别为：一是所得税类；二是流转类税；三是财产类税；四是行为目的税；五是资源类税。这些税种的征收范围、征收对象、税率或征收额度、减免政策等分别由《个人所得税法》、《车船税法》等法律、法规予以规范[ix]。因此，税务部门所征的每种税都有明确的法律依据，其各个环节都由法律严格规制，不会轻易受到相关政策的影响，地方政府及其职能部门也难以影响国家税收，可在一定的历史时期内保持相对的稳定性。当然任何制度都不能排除一切问题，税收领域也存在一些违法犯罪行为。例如，除了一般的职务犯罪之外，犯罪主体只能是税务部门工作人员的罪名有两种，分别为徇私舞弊不征、少征税款罪和徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪；由一般公民构成的涉税犯罪共有23种，逃避缴纳税款罪、抗税罪等，2019年8月，公安部公布的打击涉税犯罪的十大典型案例主要分布在虚开增值税发票、骗取出口退税等领域。[x]因此，税收领域的违法犯罪特点是少交税款、逃避交税等，其损害结果多表现为侵害国有财产，损害国家利益。通过有针对性的犯罪行为打击，追究国家工作人民的纪律责任、行政责任等，可以一定程度上化解上述问题，也没有形成尖锐的社会矛盾。

过上文分析可知，行政事业性收费与税收同样作为一种行政征收行为，在现实中所产生的问题却存在十分大的差异，造成这种差异的根本性原因是什么？下文将以黑龙江省于2019年1月24日公布的《黑龙江省涉企行政事业性收费项目目录清单》中列明的20种涉企行政事业性收费为研究对象，深入分析行政事业性收费的类型和收取依据。

税收制度的优良性体现在内涵稳定、外延清晰、类型明确，税收可在一定时期内保持相对的稳定性，不会轻易受到地方权力干涉。因此，我们可以参照税收制度对行政事业性收费制度进行建构。从实证规范规范层面看，依据《行政事业性收费标准管理办法》的规定，本文认为可将黑龙江省20种行政事业性收费作出下分类：一是行政管理类收费，具体包括：证照费；不动产登记费；特种设备检测费；药品注册费；农药实验费；医疗器械产品注册费。二是资源补偿类收费：土地复垦费；土地闲置费；耕地开垦费；城市道路占用费、挖掘修复费；公路车辆通行费；无线电频占用费；水资源费；水土保持补偿费；渔业资源增值保护费；草原植被恢复费；污水处理费；城市垃圾处理费；防空地下易地建设费。三是其他类费用：诉讼费。经过中共中央、国务院和黑龙江省委省政府的一系列改革，黑龙江省20种涉企行政事业性收费和三种收费类型与税收领域的18种税收和五种税收类型相比，已经具备形式上的相似性，但是行政事业性收费规范程度、管理水平落后于税收领域仍然是公众心中不可磨灭的认知，这种认知是基于主观偏见，还是具有客观基础？下文将以城市道路占用费的规范依据和内容为分析对象，从微观上研究行政事业性收费与税收是否具有实质的不同。

城市道路占用费、挖掘修复费是指：城市规划区内占用挖掘道路的单位和个人，必须缴纳城市道路占用费、挖掘修复费。因特殊需要必须临时占用道路兴建各种建筑物、构筑物、基建施工、堆物堆料、停放车辆、搭建棚亭、摆设摊点、设置广告标志或其他临时占道的单位和个人，缴纳的行政事业性收费。其收取法律依据为：《城市道路管理条例》第三十七条[xi]；其收取的政策依据为：建城[1993]410号,黑建城[1999]39号,财税[2015]68号，黑建城[2017]12号。根据上述规定可知，法律仅仅对行政事业性收费作出原则性的规定，具体的收取程序、范围、标准等均有财政部门和价格部门的规范性文件予以规定，因此，我们可以合理的推定行政事业性收费的政策性很强，会随着经济、社会政策的改变而作出相应调整，而且有权确定行政事业性收费价格的部门众多，会给人造成行政事业性收费管理混乱的认识。在社会效果不佳的同时，这种规范方式下的违法类型也呈现出不同的形态。经过分析相关的案例和法律文本，本文认为行政事业性收费的类型主要分为以下两类：

一是行政相对人逃避缴纳行政事业性收费，造成国有财产的损失。这种违法类型在税收领域也比较常见，但是实证规范体系对行政事业性收费的违法情形设置的法律责任却不同，鉴于其社会危害性小，法律并没有规定刑事责任，因此法律制度对行政事业性收费领域的控制力度要远远小于税收领域。

二是行政机关违法设立、变相收取、重复收取行政事业性收费等违法行为，损害社会公共利益，破坏当地营商环境。行政事业性收费在我国具有长期的历史，退出历史舞台并非一日之功。地方政府及其职能部门不认真执行国家的“减税降费”政策，通过巧立名目，将行政事业性收费改为经营服务性收费、中介服务费等变相收取。为了遏制这种现象，《国家税务总局关于坚决查处第三方借减税降费服务巧立名目乱收费行为的通知》（税总发〔2019〕44号）明确：“切实加强对各类第三方涉税服务收费的监管，坚决防止借为实施减税降费提供咨询等各种服务之名乱收费、抵消减税降费效果，保障纳税人和缴费人应享尽享减税降费红利。”

小结：行政事业性收费制度已经具备的税收制度的形式，但是收取依据存在实质性的差异。税收制度主要由法律规范，因此可以在一定的历史时期内保持相对的稳定性。行政事业性收费制度主要由国家政策进行规范，因此常常随社会形势的改变而改变，具有动态性。这种差异性导致两种领域的违法类型存在不同，税收领域主要是行政相对人逃避缴纳税款，行政事业性收费领域的违法类型有两种：一是行政相对人逃避缴纳行政事业性收费；二是行政机关违法收取行政事业性收费。针对税收领域的违法行为可以通过完善法律制度、加强执法予以控制，但是行政事业性收费具有动态性、地域差异性等问题，通过完善相应制度去控制违法行为将无法取得预期效果，因此通过有效的外部监督机制去控制行政事业性收费领域的违法行为是我们目前最好的选择。

三、结论：涉企行政事业性收费检察监督模式

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律，其目的是维护国家利益和社会公益利益。2019年1月7日黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会通过《黑龙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，其第二条第（三）款规定：“检察机关应当围绕全省工作的中心和大局，坚持‘民有所呼，我有所应’，回应人民群众加强公益保护的关切，依法重点办理下列领域的公益诉讼案件：经营性、行政事业性、税收类、费用类、财政补贴类、社会保障类等国有财产保护领域的公益诉讼案件。”检察公益诉讼职权是检察监督权的重要组成部分，其制度的诞生丰富、完善了我国监督体系，因此对行政事业性收费领域深入的进行检察监督，不仅仅是我省检察机关的法定职责，更是更好的规范行政事业性收费的必然选择。根据上文的分析，结合检察公益诉讼开展两年来所取得的经验，本文认为对行政事业性收费的检察监督主要从以下两个方面进行。

第一，对于逃避缴纳20种行政事业性性收费的行为，检察机关不仅应当恢复受损的国家利益，还应当灵活运用多种方式深入参与社会治理，完善相应制度机制、打击国家工作人员的玩忽职守等行为。逃避缴纳行政事业性收费，不仅损害了国家利益，还损害了公平竞争的法治环境，应当重点治理。此种类型的违法行为具有隐蔽性和分散性等特点，不易发现、难以查处，且导致违法行为的根本主要是相应监管机制、制度不健全，执法力度有待加强、相应国家工作人员玩忽职守等。例如，在福建省建宁县人民检察院诉建宁县人民防空办公室不作为系列案中，建宁县人民检察院在开展收缴防空地下室易地建设费专项检查中，分别发现竣邦公司万家财富广场项目欠缴防空地下室易地建设费135.3643万元、万家财富广场欠缴防空地下室易地建设费339.8553万元和闽赣公司欠缴防空地下室易地建设费87.082万元。在调查中发现，行政机关存在违规同意易地建设、违规同意缓交、怠于履职未采取有效措施追缴易地建设费等违法、违纪等情形。在建宁县人民法院作出的[2016]闽0430行初28号、[2016]闽0430行初29号、[2016]闽0430行初30号行政判决中，确认了行政机关相应行为违法，同时判令追缴防空易地建设费，维护了国家利益。[xii]

根据上述分析可知，行政相对人逃避缴纳行政事业性收费是国家机关工作人员违法违规行为的表现形式和损害后果，检察机关通过检察公益诉讼追缴行政事业性收费之时，还应当深入调查导致行政机关不作为的根本原因，从而采取有针对性的措施，深入参与社会管理。在具体办案实务中，应当把案件办细，具体做到以下几点：若是相应制度不完善、不健全，应当及时向当地人大汇报，促进相应领域的立法工作的推进；若是行政机关之间缺乏相应的协作机制，应当及时向当地政府汇报，促进相应会签文件的出台；若是相应国家工作人员玩忽职守，应当及时将违法线索迎送给纪委监委，惩治犯罪。

第二，对于行政机关违法设立、变相收取、重复收取行政事业性收费等违法行为，检察机关应当整合司法资源，采用“监管失职问责”、“犯罪行为打击”、“公益损害恢复”的三位一体的办案模式。违法收取行政事业性收费对营商环境的破坏显而易见，且利益关系复杂，往往涉及到行政机关与市场经营主体相互寻租，参与的主体盘根错节，损害后果多元，应当承担的法律责任也呈现多样化，单纯依靠检察公益诉讼制度的诉前检察建议不足以解决全部问题。在2018年6月27日至9月27日，黑龙江省人民检察院积极参与该省煤炭行业淘汰落后产能化解过剩产能专项整治工作。这项工作不仅能服务于黑龙江省经济发展的大局，而且黑龙江省人民检察院结合“小煤矿专项”中的特点探索“三位一体”办案模式，即“监管失职问责”、“犯罪行为打击”、“公益损害恢复”的三位一体。

对于行政机关违法设立、变相收取、重复收取行政事业性收费等违法行为，不仅损害了国家利益，往往还涉及到国家公职人员的违法违纪等行为，采用三位一体的办案模式，能够整合司法资源，有利益提高司法效率，具体内容如下：其一，从实践层面来看，行政机关公职人员监管失职是问题之源，在实证规范的表现形式为《行政诉讼法》第二十五条第四款之“行政机关违法行使职权或者行政不作为”，直接后果为损害社会公共利益或者导致刑事犯罪。在检察公益诉讼中，我们首先要聚焦于问题的源头，追责到具体的公职人员，涉嫌违法违纪的，移送纪委监委处理，追究公职人员的纪律责任或者刑事责任；其二，刑事责任与民事责任具有明显的相干性和关联性，刑事法律所保护的“法益”与检察公益诉讼所保护的“社会公益利益”更是表现出鲜明的关联性特点，众多损害社会公共利益的行为往往涉嫌刑事犯罪，在检察公益诉讼中，不仅具备精准打击犯罪的客观条件，更具备打击范围的人员和组织。

优化营商环境，促进经济持续健康发展，是全体人民的最高利益。检察机关应当具备战略的眼光，积极主动的服务于经济、社会发展的大局，同时还应当不断的提高法律素养，能够从实践中探索规律，不断的推进检察公益诉讼制度的完善。

[i] http://politics.people.com.cn/n1/2017/0327/c1001-29170182.htm，2019年8月6日16时49分访问。

[ii]王成栋，葛渡蔚，满学惠：《对中国现行法律涉及收费规范的整理及分析》，载《行政法学研究》2002年第3期。

[iii]转引自章剑生：《行政收费的理由、依据和监督》，载《行政法学研究》，2014年第2期。

[iv]参考关保英：《行政收费性质研究》，载《中州学刊》，2017年第1期。

[v]《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

[vi]《中华人民共和国价格管理条例》第三十六条规定：“对行政性收费、事业性收费，物价部门应当根据国家的价格方针、政策进行管理和监督，并会同有关部门核定收费标准。”

[vii]http://szs.mof.gov.cn/mlqd_8464/mlqd/zyzfxjjmlqd/201706/t20170620_2626928.html，2019年8月13日15时7分访问。

[viii] http://www.hljczt.gov.cn/gzfw/xzsf/201708/t20170802_9910.html，2019年8月13日15时33分访问。

[ix]我们的18个税种及其法律依据具体包括：（1）增值税暂行条例：最新《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》；（2）消费税暂行条例：《中华人民共和国消费税暂行条例》、《消费税暂行条例实施细则》（3）关税：《中华人民共和国进出口关税条例》；（4）企业所得税法：《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》；（5）个人所得税法：《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》；（6）资源税：《中华人民共和国资源税暂行条例》、《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》；（7）城镇土地使用税：《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》；（8）房产税：《中华人民共和国房产税暂行条例》；（9）车船税法：《中华人民共和国车船税法》、《中华人民共和国车船税法实施条例》；（10）船舶吨税：《中华人民共和国船舶吨税法》；（11）车辆购置税法：《中华人民共和国车辆购置税法》、《关于车辆购置税有关具体政策的公告》、《关于继续执行的车辆购置税优惠政策的公告》；（12）契税：《中华人民共和国契税暂行条例》；（13）印花税：《中华人民共和国印花税暂行条例》、《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》；（14）环境保护税：《中华人民共和国环境保护税法》、《中华人民共和国环境保护税法实施条例》；（15）城市建设维护税：《城市维护建设税暂行条例》；（16）增值税：《中华人民共和国增值税暂行条例》；（17）烟叶税法：《中华人民共和国烟叶税法》；（18）耕地占用税：《中华人民共和国耕地占用税法》

[x] https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/08/id/4238173.shtml，2019年8月14日9时57分最后一次访问。

[xi]《城市道路管理条例》第三十七条规定：“占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。城市道路占用费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门拟订，报同级财政、物价主管部门核定；城市道路挖掘修复费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门制定，报同级财政、物价主管部门备案。”

[xii]参考最高人民检察院第八检察厅：《行政公益诉讼典型案例实务指引》，中国检察出版社，2019年5月第一版，第119页—163页。